RWI in den Medien

Konstruktionsfehler der Energiewende

Der Ausstoß von Treibhausgasen muss drastisch sinken. Doch die bisherige Subventionierung des Öko-Stroms ist unermesslich teuer und ineffizient. Dabei gibt es einen Ausweg, schreibt der Chef der Wirtschaftsweisen.

DIE WELT vom 15.05.2018

Christoph M. Schmidt
In der energiepolitischen Debatte geht es rund. Wirtschaftsminister Peter Altmaier hat angekündigt, die Subventionierung der erneuerbaren Energien im Stromsektor in vier bis fünf Jahren zu beenden. Dieses Ziel sollte in der Tat so rasch wie möglich in Angriff genommen werden. Gleichzeitig müssen jetzt neue Maßnahmen eingeleitet werden. Denn die Energiewende, also die drastische Rückführung der Nutzung fossiler Ressourcen im gesamten System der Energieversorgung, wird nicht von alleine voranschreiten.

An die Stelle der volkswirtschaftlich ineffizienten und verteilungspolitisch bedenklichen Subventionierung der Erneuerbaren im Stromsektor sollte ein anderer Impuls treten: ein über alle Sektoren des Energieverbrauchs einheitlicher Preis für Treibhausgasemissionen. Das einheitliche Preissignal sollte möglichst dadurch umgesetzt werden, dass der EU-weite Emissionshandel auf den Verkehrs- und Wärmesektor sowie alle anderen Bereiche ausgeweitet wird, welche noch nicht darin eingebunden sind. Um diesen einheitlichen CO2-Preis streiten sich nun die politischen Geister. Aus ökonomischer Sicht ist er jedoch das Vernünftigste, was aktuell an Ideen im Gespräch ist.

Das Ziel der Energiewende ist, die Treibhausgasemissionen bis zur Jahrhundertmitte drastisch zu senken. Wenngleich konkrete technische Entwicklungen schwer abzusehen sind, wird Strom aus erneuerbaren Energien zweifellos eine Schlüsselrolle spielen. Um die entsprechenden Erzeugungskapazitäten aufzubauen, war zwar ein hinreichend starker staatlicher Anstoß nötig. Doch besteht der große Konstruktionsfehler bei der Umsetzung der Energiewende darin, bislang alle Aufmerksamkeit auf den großzügig subventionierten Aufbau von Kapazitäten zur Produktion von grünem Strom zu richten. Dabei wurde weder auf dessen Integration ins Energiesystem noch auf die durch die Förderung entstehenden Kosten geachtet.

Als zentrales Instrument zur Umsetzung der Energiewende hat die Politik bislang auf die langfristige Festschreibung von Einspeisevergütungen für grünen Strom gesetzt. Dies wurde im Rahmen des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG) festgeschrieben. Finanziert wird die Förderung über ein Umlageverfahren, welches über erhöhte Kosten der Stromnutzung letztlich die Stromverbraucher tragen. Das EEG ist trotz aller Anpassungen der vergangenen Jahre, etwa der Einführung von Ausschreibungen, ein teures und ineffizientes Förderprogramm. Als Instrument zur Fortführung der Energiewende ist es daher ungeeignet.

Das hat vor allem drei Gründe. Erstens ist die Erwartung, dass die Politik schritthaltend mit den technologiebedingten Kostenreduktionen die Förderhöhen zurücknehmen kann, nicht erfüllt worden. Die daraus resultierende Finanzierungslast tragen die Stromverbraucher, während vor allem Haus- und Grundbesitzer für ihre Investitionen in Windkraft - oder Solaranlagen risikolos erhebliche Renditen erhalten. Bei dieser Art der Förderung ist die soziale Schieflage programmiert: Mieter zahlen über Umwege an Haus- und Grundbesitzer, sozial schwache Familien werden in Relation zu ihrem Haushaltseinkommen deutlich stärker belastet als Gutverdiener.

Zweitens hat das EEG die Attraktivität einer Investition in dezentrale Erzeugungskapazitäten noch dadurch gesteigert, dass die Investoren ihren Strom ohne Rücksicht auf die Marktsituation jederzeit zur einmal festgelegten Vergütung einspeisen können und nicht für die Bereitstellung von Reservekapazitäten verantwortlich sind. Dass die Leistung unabhängig vom Bedarf der Verbraucher eingespeist werden kann, führt nicht zuletzt zum Export von Strom zu negativen Preisen. In anderen Worten: Zu manchen Zeiten müssen Netzbetreiber dafür bezahlen, dass ihnen der überschüssige Strom abgenommen wird.

Drittens leisten andere für die Emission von Treibhausgasen verantwortliche Sektoren wie insbesondere der Wärme- und Verkehrssektor trotz ihrer quantitativen Bedeutung bislang nur recht kleine Beiträge zur Reduktion der Treibhausgase. Dies liegt vor allem daran, dass sie bislang nicht im größeren Umfang Gegenstand der energiepolitischen Maßnahmen zur Umsetzung der Energiewende waren. Zudem sind die Anreize, Strom zu Mobilitätszwecken und bei der Wärmebereitstellung einzusetzen, aufgrund der vergleichsweise hohen Belastung von Strom mit Steuern und Abgaben ziemlich gering.

Doch das ist längst nicht alles: Das industriepolitische Vorhaben, parallel zur Einführung von erneuerbaren Erzeugungskapazitäten eine nachhaltig leistungsfähige deutsche Solarindustrie aufzubauen und damit die hohen Kosten der Förderung zu rechtfertigen, ist erkennbar gescheitert. Es war falsch, ein kostenträchtiges Vorhaben, das vor allem zur Minderung der Treibhausgasemissionen führen sollte, mit industriepolitischen Nebenzielen zu überfrachten. Denn der Wirtschaftsstandort Deutschland hat nun einmal keinen relativen Vorteil bei der industriellen Massenfertigung, sondern bei komplexen industriellen Produkten, welche die Löhne hoch qualifizierten Fachpersonals tragen können. Zudem waren die hinter dieser industriepolitischen Strategie stehenden Vorstellungen, wie leicht man eine einmal erreichte Vorrangstellung dauerhaft bewahren kann, naiv. Das zeigt die Aufholjagd asiatischer, insbesondere chinesischer Solarunternehmen sehr deutlich. Letztlich ist die Energiewende ins Stocken geraten, weil sich die Politik der Illusion hingegeben hat, mit einem einzigen Instrument, der Subventionierung grünen Stroms, eine Vielzahl von Zielen gleichzeitig erfüllen zu können. Doch die Energiewende ist kein gesamtwirtschaftliches Überraschung sei: Es wird nicht allein durch den Aufbau von Solar- und Windkraftanlagen gelingen können, gleichzeitig wirksam den Klimawandel zu bekämpfen, die Wirtschaftsstruktur in Deutschland umzustülpen und einen neuen Beschäftigungsmotor zu schaffen.

Eine kostenfreie Energiewende wird es nicht geben. Schon jetzt zahlen die Stromverbraucher über die EEG-Umlage mehr als 25 Milliarden Euro pro Jahr. Und wir stehen noch mehr oder weniger am Anfang des Systemumbaus. Tatsächlich beläuft sich der Beitrag von Wind- und Solarstrom zur Deckung des Primärenergieverbrauchs Deutschlands auf gerade einmal rund drei Prozent. Zur weitgehenden oder gar vollständigen Dekarbonisierung unserer Volkswirtschaft wäre daher noch ein Vielfaches der heute vorhandenen Erneuerbaren- Kapazitäten nötig. Die dafür anfallenden Kosten gehen beinahe ins Unermessliche.

Der Bundesrechnungshof hat im April 2018 festgestellt, dass die Bundesregierung die gesamten Kosten der Energiewende gar nicht genau beziffern könne. Aktuelle Schätzungen gehen selbst bei erfolgreicher Einbeziehung aller Sektoren des Energieverbrauchs von zusätzlichen - gegenüber einer weitgehenden Fortführung des auf fossilen Ressourcen beruhenden Systems - Kosten von zwei bis drei Billionen Euro bis zur Jahrhundertmitte aus. Umso mehr sollte die Politik mit den volkswirtschaftlichen Ressourcen achtsam umgehen. Ein über alle Sektoren, Technologien und Regionen einheitlicher Preis für Treibhausgasemissionen würde für deren volkswirtschaftlich effiziente Reduktion sorgen. Dieser hätte vor allem drei Vorteile:
Ein einheitlicher CO2-Preis beendet die Kakofonie der Ziele: Für den Klimawandel ist es irrelevant, ob Emissionen durch den Ausbau von Solaranlagen oder einer beliebigen anderen Technologie, durch Veränderungen beim Verbrauchsverhalten oder auf anderem Wege reduziert werden. So kann es günstiger sein, eine Tonne an Treibhausgasen nicht bei der Stromproduktion einzusparen, sondern bei der Wärmeproduktion oder der Mobilität.

Eine planwirtschaftliche Abschätzung darüber, wo, wann und in welchem Umfang Emissionen am besten eingespart werden sollen, ist mit großen Verteilungskonflikten verbunden. Gerade in einem technisch so dynamischen Umfeld kann sie letztlich nicht gelingen. Daher sollte die Politik auf solche Versuche verzichten. Sie sollte ganz im Gegenteil auf das dezentrale Wissen aller Akteure vertrauen. Ein einheitlicher Preis für Emissionen macht die Delegation vieler einzelner Entscheidungen möglich.

Ein einheitlicher CO2-Preis vermeidet kleinteilige Ausstiegspfade: Ein zentrales Prinzip, um ein großes Vorhaben zu begrenzten Kosten zu erreichen, ist die arbeitsteilige Organisation seiner Umsetzung. Bei der Energiewende sollte immer diejenige Möglichkeit zur Emissionsvermeidung zuerst ergriffen werden, die die jeweils geringsten Kosten aufwirft.

Dies bezieht sich sowohl auf ein arbeitsteiliges Zusammenwirken aller Sektoren und Technologien als auch im größtmöglichen regionalen Verbund. Ein einheitlicher Preis für Treibhausgasemissionen wäre das beste Koordinationsinstrument. Ein Vorgehen, das ganz im Gegenteil für den Umbau bestimmter Industrien feste Pfade verbindlich vorgibt, steht dazu im starken Widerspruch. Dies gilt insbesondere für den aktuell viel diskutierten Kohleausstieg bei der Stromerzeugung, für den laut Koalitionsvertrag eine "Kohlekommission" bis Ende des Jahres einen Zeitpfad für den Ausstieg ausarbeiten soll. Das Beste, was diese Kommission tun könnte, wäre auf die Erhöhung des CO2-Zertifikatspreises im Emissionshandel zu setzen. Damit ist zu rechnen, wenn die Europäische Kommission ihr Klimaziel, die Treibhausgasemissionen bis zum Jahr 2030 um 40 Prozent gegenüber 1990 zu senken, ernst nimmt. Mit stetig steigenden Zertifikatspreisen wäre ein Kohleausstieg unvermeidlich. Ein von der Kohlekommission festgelegter Ausstiegspfad würde demgegenüber die volkswirtschaftlichen Kosten erhöhen. Um eine solche Fehlentwicklung zu vermeiden, wäre eine ausgewogene Besetzung der Kommission wünschenswert, die nicht zuletzt ökonomischen Sachverstand gewährleistet.

In jedem Fall aber müsste die Bundesregierung die durch einen deutschen Kohleausstieg frei werdenden Zertifikate aufkaufen und vom Markt nehmen, damit dieser tatsächlich zu einer Verringerung der Emissionen führt. Andernfalls würden die durch einen deutschen Kohleausstieg nicht mehr erforderlichen Zertifikate von am Emissionshandel beteiligten Industrieunternehmen oder anderen Kraftwerksbetreibern irgendwo in der EU erworben werden, möglicherweise vom viel zitierten polnischen Kohlekraftwerksbetreiber, sodass im Ergebnis für den Klimaschutz gar nichts gewonnen wäre.

Ein einheitlicher CO2-Preis beendet fehlgeleitete Industriepolitik: Die Investitionskosten für Windkraft- und Solaranlagen sind in den vergangenen Jahren stark gefallen. Daraus zu schließen, dass sich nun die heimischen Produzenten von Solaranlagen auf dem Weg zur Wettbewerbsfähigkeit befänden, wäre falsch. Ähnliches galt für die Subventionierung des deutschen Steinkohlenbergbaus vor der Energiewende: Steinkohle als Energieträger war wettbewerbsfähig, die Steinkohle aus heimischer Förderung nicht.

Heute sind es die Solaranlagen, die erschwinglich sind, aber in der heimischen Industrie sind nach wie vor deutsche Löhne zu bezahlen. Es wird auf lange Sicht nur umso schmerzhaftere Anpassungen nach sich ziehen, wenn die Politik versucht, durch weitere Subventionen nicht tragfähige Arbeitsplätze künstlich zu erhalten. Sie zögert damit den nötigen Strukturwandel einfach nur hinaus.
Die Erfahrungen aus Nordrhein-Westfalen können helfen, Mut zu einem raschen Strukturwandel zu schöpfen: Bei ihrem schmerzhaften Niedergang hatte die Textilindustrie im Norden des Landes keine besondere Hilfe der Politik erfahren. Doch wer heutzutage in NRW eine wirtschaftlich blühende Region mit niedriger Arbeitslosigkeit sucht, muss genau dorthin gehen.

Ganz anders im Ruhrgebiet, wo man sich für das Abwickeln des unrentablen Steinkohlenbergbaus über fünf Jahrzehnte Zeit gelassen hat. Diese Region wird sich mit den Folgeschäden noch lange quälen. Ein Vergleich der beiden Regionen liefert ein gutes Beispiel für ein Prinzip, welches die Politik auch bei der Energiewende berücksichtigen sollte: Ein schneller Strukturwandel ist angesichts unseres gut funktionierenden Sozialstaats besser, als durch üppige Subventionen abgefedert ganz den Anschluss zu verlieren.

Der Autor ist Präsident des RWI (Leibniz- Institut für Wirtschaftsforschung), Vorsitzender des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und Professor für Wirtschaftspolitik und angewandte Ökonometrie an der Ruhr-Universität Bochum.

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